民主党派政治交接的制度化探索

庄汉[1]

摘要：民主党派政治交接是党派政治生活的大事，政治交接对于加强各民主党派自身建设，发挥政治协商、民主监督和参政议政功能，具有重要的制度意蕴。当前，我国民主党派政治交接工作存在着交接内容模糊化、交接对象紧缺化、交接程序粗疏化等缺憾。基于此，应加强党派政治交接的制度化建设，实现政治交接的民主化和程序化，并强化对政治交接的内部与外部监督。

关键词：民主党派；政治交接；制度化；程序化

“人事有代谢，往来成古今。”各民主党派换届工作不仅是人事更替，更是政治交接。政治交接是民主党派换届工作的核心和关键任务，其要旨在于政治理念、政治作风、参政议政传统的传承与赓续。政治交接实质上就是民主党派延续和发展自身的进步性，将参政党与执政党团结合作的优良传统和协作精神传承下去,巩固多党合作和政治协商的政治基础，推动和实现我国爱国统一战线事业的稳健发展。

2017年3月4日，习近平总书记在看望参加政协会议的民进、农工党、九三学社委员时指出：“今年，各民主党派中央及其省级组织要进行换届，各民主党派要搞好政治交接，努力换出新干劲、换出新气象。”[2]这段话寄托了习近平总书记对各民主党派换届工作的殷殷期待，为各民主党派政治交接指明了方向。“新干劲、新气象”的政治要求意味深长，一方面，在当前世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，民主党派政治交接应当与时推移，努力推陈出新，力争换出新格局、新境界；另一方面，在求新创新的同时，也要逐步将政治交接工作制度化、常态化，使得换届工作“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。本文立基于民主党派换届工作面临的新形势，探究民主党派政治交接走向制度化、常态化的具体路径。

      一、民主党派政治交接的制度蕴涵

1997年，费孝通等民主党派老一辈领导人率先提出民主党派“政治交接”的概念，并用以指涉民主党派新老交替的人事更迭，其宗旨是在民主党派的新老交替中传承、续造与中共“长期共存、互相监督”的优良传统。迄今为止，民主党派的政治交接已走过了20年的发展历程，在这20年光辉历程中，随着我国政治、经济和社会形势的深刻变化，以及着眼于民主党派自身建设所面临的新挑战、新任务和新要求，使得在历届民主党派政治交接过程中，其制度内涵都得到进一步的丰富和深化。当前，随着民主党派成员数量和结构的深刻变化，政治交接也有了新的格局和重要抓手。有论者将政治交接的内涵可概括为：重点是继承和发扬民主党派老一辈长期与中国共产党团结合作形成的政治信念、优良传统和高尚风范，关键是增强接受中国共产党领导、同共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的自觉性和坚定性，核心是坚持中国特色社会主义共同信念和理想，坚定“中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”，目的是加强参政党建设，巩固多党合作和政治协商的政治基础和组织基础，推动和实现我国统一战线和多党合作事业的可持续发展。[3] 从制度层面观之，民主党派政治交接的功能与价值主要体现在如下几个方面：

（一）加强各民主党派自身建设，完善社会主义政党制度

政治交接首先是一个参政党自身建设的概念，是时代赋予参政党的重要历史使命。政治交接是民主党派自身建设的有效平台，为政党制度中的民主建设注入了新鲜血液和新的活力，有利于各民主党派更好地表达社情民意，有利于中国特色政党制度的发展。[4]新形势下，《中国共产党统一战线工作条例》 的颁布， 明确指出统一战线是夺取中国特色社会主义事业新胜利的重要法宝，彰显了以习近平同志为核心的中共中央把统一战线工作摆在治国理政的重要位置，是国家治理体系现代化建设的重要一环。事实上，正是通过共产党执政能力与民主党派参政能力的彼此提升、共产党先进性教育与民主党派政治交接教育的双向互动、共产党反腐倡廉建设与民主党派加强民主监督的相得益彰、学习型执政党建设与学习型参政党建设的相辅相成，实现执政党建设和参政党建设的互相促进。[5]在此过程中，民主党派的自身建设与中国共产党的建设是互相成就的。

中国各民主党派自身建设的加强，是中国特色政党制度建设完善和发展的政治基础。在中国的政治语境中，民主党派的自身建设是政党建设的题中应有之义。作为参政党的民主党派，因应时代和形势的波澜起伏而适时调整和更新自身的组织人才资源，不断地优化和完善自己，保持生机和活力，这不仅是宪法和党章对民主党派的要求，也是民主党派发展的内在动力与价值追求。

   （二）运用协商民主功能，推进中国特色的政治协商制度建设

党际协商，是我国政治协商制度的重要组成部分，主要是指围绕国家大政方针和重大决策，中国共产党与各民主党派进行面对面的沟通和协商。有学者将当代中国党际协商的内容总结归纳为：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。[6]

多党合作与政治协商是一种具有中国特色的民主制度。一代代民主党派成员始终秉持 “长期共存、 互相监督、 肝胆相照、 荣辱与共”的十六字方针，与中国共产党是同舟共济、亲密合作的友党关系。我国宪法序言第10自然段规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。2015年9月22日中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，其中的一大亮点，是将民主党派职能完善为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”。

多党合作与政治协商是一种深具中国特色的协商民主制度，它不同于西式的代议制民主。代议制民主是指在法治的秩序框架内，为多元政治力量提供政治参与和利益博弈的平台，进而以“一人一票、一票一权”的票决方式判定胜负，政党间主要是一种竞争关系，遵从市场竞争弱肉强食的规则，在很大程度上破坏了社会团结。在此背景下，强调政治协商过程的协商民主渐成西方政治理论热点。协商民主的理论旨趣在于，并非完全否弃代议民主，而是以一种务实的态度和制度化的改造，形成民主过程中协商与投票的有机关联。[7]

在我国当下的民主政治实践中，发挥政党协商的民主功能，值得特别重视。民主党派或者无党派人士的成员主要是各行各业的精英人士，这类人士“术业有专攻”，可借助其特殊的政治身份，就其所在行业的某些重要和前沿问题进行调研，发表专业见解，使得专家意见顺利进入重大决策程序。[8]“健全社会主义协商民主制度”，是由中共十八大报告首次提出的一个重要命题。中共十八届三中全会进一步强调，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[9]。具体而言，多党合作和政治协商主要是“参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理、参与国家方针政策和重要法律法规的制定和执行”[10]等，涉及的往往是党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题。在协商民主理念的引领下，各民主党派的参政议政活动不仅要关注上述重大问题，还要“接地气”，在经济、民生、社会、文化、生态等社会治理领域，也应当提出针对性、操作性强的建言献策。党际协商的具体形式包括：中共中央邀请各民主党派领导人召开民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，听取民主党派提出的政策性建议，或进行专题讨论；民主党派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议等等。[11]

诚如有论者指出，中国的协商民主作为国家政治制度的重要组成部分，在代议民主的基础上，对于完善民主制度，推动民主发展起到巨大作用；西方的协商民主主要是为了应对“民主失灵”，试图缓解体制的内在矛盾和困境，但在实践中，西式协商民主对于破解其民主困境存在很大局限性。在继续推进以人大代表选举为重心的竞争性民主的基础上，大力推进协商民主实践，是当代中国民主政治发展的战略选择。[12]基于此，充分发挥各民主党派人士的专业优势，通过各种渠道和方式，在更为广阔的社会治理领域与执政党充分沟通、商谈、研讨，是推进中国式协商民主的必由之路。

（三）发挥民主监督功能，增益国家权力监督体系

对国家公权力进行有效的监督和制约，是世界各国执政党面临的严峻挑战。从国家权力制约监督体系的视角看，除了执政党内部、权力机关、司法机关以及正在试点推进的国家监察机构的监督外，社会监督也不可或缺。参政党与执政党之间的相互监督，既是一种社会监督，也是一种异体监督，能够有效地防范国家公权力的滥权与异化。就参政党权力监督功能的发挥而言，需要吸纳廉洁自律、大胆敢言、有强烈的事业心和敬业精神的成员。相较于老一辈民主党派人士，新一代民主党派成员思想上的条条框框较少，视界更为开阔、政治敏锐度更高。因此，政治交接后的新一代民主党派人士,，会为权力监督注入新的活力，对于推进民主党派监督制度化、法治化建设,具有其他组织和个人不可替代的作用。

民主党派的权力监督还是一种常态化的监督，可通过各民主党派委员会、基层党组织等组织机构和程序，经由协商及时收集群众对于执政党作风、政策和具体行为的意见，促使执政党和政权机关的行为调整。

（四）践履参政议政职责，更好地彰显社情民意表达功能

民主党派社情民意表达功能的充分发挥，应该说是消解社会深度转型期面临的多元利益诉求压力的有效途径。民主党派有其独具特色的政治资源和人才资源，是我国社会主义政治文明建设中不可或缺的力量。各民主党派所联系的群众的范围相当广泛，这种广泛性表现为：一是不同的民主党派分布在相对不同的社会阶层和群体中；二是各党派成员的分布几乎囊括了各行各业。各民主党派社会基础面的广泛性和独特性，决定了他们所代表利益团体的差别性。这些多元利益通过参政党的渠道表达时，可以在利益冲突上起到一个缓冲作用，执政党也可以从党际协商中获取更多、更真实的信息。

二、当前民主党派政治交接存在的主要问题

   民主党派政治交接主要关注三大问题：即交什么、交给谁、怎么交。[13]这三大问题分别指代政治交接的内容、对象和程序。当前，民主党派政治交接在参政议政传统的传承内容、传承人以及传承程序方面均存在诸多问题，而有改进完善的必要。

（一）政治交接内容的模糊化

民主党派政治交接首当其冲要解决“交什么”的问题，这是一个在政治上必须厘清的问题，来不得半点模糊与骑墙。政治交接交的是民主党派参政议政的传统，这个政治传统是久经历史考验的。首先，在思想上，必须牢固树立坚持中国共产党的领导的政治信念，摆正自身参政党的政治法律地位，传承老一辈民主党派人士在各个历史阶段与共产党和衷共济的优良传统。其次，在观念上，要抱持“制度自信”的勇气和信心，切忌盲目推崇和照搬西方的代议制民主，如果没有深刻体认到中国特色的政党协商民主制度的优越性并传承之，那真是“抛却自家无尽藏，沿街托钵效贫儿”了。最后，在参政议政内容上，要继承与发扬各民主党派表达社情民意的传统，将自己所代表的阶层和群众的利益诉求如实向执政党反映，并在与执政党协商的基础上共同探求解决之道。

目前，在政治交接的内容上存在的主要问题是观念上、思想上和行动上的模糊化。其中，观念上和思想上的模糊化主要体现为没有充分认识到政党间协商民主的制度优势，崇尚西方的竞争性民主；行动上的模糊化主要表现为联系自身所代表的阶层和群众不密切，调查研究不深入，反映社情民意不及时，参政议政时效性不够等。

（二）政治交接对象的紧缺化

政治交接“交给谁”的问题是民主党派的组织人事问题，人是最具有主动性的因素，传承人的问题解决不好，会使得民主党派的参政议政功能大打折扣。一方面，交接对象紧缺表现为后备干部储备不足，各民主党派一般只在特定人群中发展党员，如2012年12月通过的《九三学社章程》第15条规定：“本社组织发展坚持以大、中城市为主，以科学技术界为主，以有一定代表性的高、中级知识分子为主的原则；坚持注重质量，保持特色，组织发展与后备干部队伍建设相结合的原则。”在实践中，兼具专业才能和组织才能的人才很有限，导致各民主党派后备力量不足，领导人老年化问题严重。另一方面，民主党派干部交流渠道不畅通。依据民主党派领导班子成员在同一职务上任期不得超过两届的规定，[14]比如，《九三学社章程》第42条规定：“社的中央和地方组织的各级领导干部实行任期制，对同一职务任期一般不超过两届。”如果任满两届后未到退休年龄，根据民主党派章程，虽然原则上可以实行交流，但民主党派干部交流缺乏党员干部交流那样有可供选择的渠道，因而，民主党派干部如何交流就成了政治交接过程中的新问题。

（三）政治交接程序的粗疏化

 政治交接的第三个问题是“怎样交”，这关涉到政治交接的程序问题。各民主党派章程对于政治交接的程序一般只有原则性规定[15]，这些规定过于粗疏，不具有可操作性，现代民主政治的普遍要求如候选人信息公开、政治参与、民主评议制度、监督机制等均缺乏精细化规定。

三、民主党派政治交接的制度化进路

党的十八届三中、四中全会报告明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这表明，在经历长期的探索后，中国政治发展的目标指向了以现代治理逻辑为主导的现代国家建设。在国家治理视域下，民主党派政治交接的制度建设尤为重要，“没有规矩不成方圆”。关键在于建立起一套民主党派政治交接权威、高效、有约束力的长效机制，为此应该建立如下制度：

（一）政治交接的民主化

民主党派的政治交接首先要贯彻民主原则。一是候选人的相关个人信息和选举工作要公开透明。民主党派领导人的选举工作要公开进行，杜绝黑箱操作和跑官要官现象，候选人的基本信息要提前公布，便于党派领导人的甄别、遴选。二是构建民主评议制度。定期开展对领导班子成员的评议活动，根据工作需要，民主党派各级组织应在中期和末期开展年度评议工作，对领导班子成员的履职情况进行评议，对每个班子成员提出综合评议意见，督促其切实搞好整改，并以适当方式向党派组织内部和中共组织部门通报有关情况，将评议结果作为干部考察选拔任用的重要参考材料。三是民主党派领导候选人要具有必要的代表性和专业性。各民主党派主要吸纳各行业或者领域内的专业人士，对党派领导人的专业门槛自然要求较高，一般来说，应该在专业领域享有一定声望，具有一定的代表性。

（二）政治交接的程序化

政治交接过程中选人任人的标准要明确具体。党派领导候选人要有一定的群众基础，获得会议代表的公认和举荐，选举要符合章程规定和程序要求。要把握好政治合格、符合政策条件、具有代表性等标准，选拔出政治上过硬的领导干部。要抓好党派领导班子建设，兼顾老、中、青搭配，统筹群众基础和后备干部培养，通过政治交接来进一步改善领导班子的年龄结构和专业结构。

政治交接还必须遵章守纪。要严格依循选举程序，坚持走群众路线，充分发扬民主；要严格考察程序，确保换届选举的每个环节、每项工作都有法可依、有章可循、不走过场、风清气正，维护交接工作的严肃性，确保交接质量。交接前，要按照政策要求和规范程序，做好相关领导班子及其成员的摸底调查、民主测评和考核评价工作。各级党委统战、组织部门要凝心聚力，协助各民主党派做好各级民主党派领导班子的人员结构调整，配好班子成员，确保讲政治规矩、有较高参政议政能力、群众口碑好、威信高的同志加入到新一届领导班子当中。

    （三）对政治交接的监督

政治交接是严肃的政治行为，必须依法依章进行，加强对党派领导人的监督制约。一方面，建立起内部监督制度。包括建立民主党派普通成员监督制度、征求党派成员意见和建议制度、述职时反映党派成员意见和批评建议制度、处理党派成员意见和建议的制度、党务公开制度、党派信访制度等。要通过制度设计，建立健全民主党派组织、领导班子与成员经常沟通的桥梁，为民主党派普通成员履行监督职责提供渠道和平台。[16]

另一方面，要建立起有效的外部监督制度。除了执政党的监督、社会监督、权力机关和司法机关的监督意外，正在试点推进的监察监督制度值得高度关注。中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出要深化国家监察体制改革、制定国家监察法，在当前的党内监督全覆盖基础上，将人大、政协、法院、检察院等纳入监察范围，实现对行使公权力的公职人员的国家监察全覆盖；如果说前者是要实现“用纪律管全党”，后者则是要强化“用法律管全体”。[17]民主党派领导人作为政治交接的传承人，也将被纳入到国家监察的对象当中，接受监察委员会的法律监督。